Sääntely maailmalla: yksinkertaistettuna kolme mahdollista mallia

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio on uusi järjestelmä lainsäädännössämme ja on odotettavissa, että se kehittyy lähivuosina, kun kokemukset kertyvät ja tieto lisääntyy. Sääntelyn kehitystarpeita on tunnistettu jo nykyiselläänkin, mutta pelkän kritisoinnin sijaan on syytä kiinnittää katse erityisesti ratkaisuihin. Ratkaisut voivat olla uusia, tai niitä voidaan ammentaa muista maista, joissa ekologisen kompensaation sääntelyä on ollut jo pidempään. 

Kiinnostus ekologisen kompensaation käyttöön on kasvanut 1990-luvulta lähtien, ja jo yli sadalla valtiolla on joko lain tasoinen sääntely tai poliittinen tavoite, joka velvoittaa tai mahdollistaa ekologisen kompensaation käytön¹. Tyypillisesti kompensaation lainsäädäntöön perustuvat järjestelmät jakautuvat kolmeen tyyppiin: hankekohtaiseen kompensaatioon, kompensaatiotalletusjärjestelmään ja kompensaatiomaksujärjestelmään.² 

1) Hankekohtaisessa kompensaatiossa hankkeen toteuttaja itse tai joku hänen puolestaan (ulkomailla usein vapaaehtoisjärjestö) toteuttaa kompensaatiotoimet. Mallin haasteena on yhdenmukaisuus muiden kompensaatioiden kanssa ja läpinäkyvyys sekä toisaalta ajallinen viive, kun kompensaation toteutus usein alkaa heikentämisen kanssa samaan aikaan.

2) Kompensaatiotalletusjärjestelmissä luonnonarvopankeissa tuotettuja kompensaatiotalletuksia voidaan ostaa hankkeen aiheuttamien haittojen hyvittämiseksi. Tällöin tavoitteena usein on, että kompensaatiotoimet ovat jo tuottaneet luontohyötyjä ennallistamisen, luonnonhoidon tai suojelemisen avulla, ja ajallista viivettä ei tapahdu. 

3) Kompensaatiomaksut ovat käytössä lukuisissa maissa. Tällöin julkishallinto tai suojelujärjestö kerää maksut haittoja aiheuttavien hankkeiden toteuttajilta ja käyttää ne sittemmin luonnonsuojelutoimintaan. Mallin haasteena on läpinäkyvyys maksujen määrittelyn perusteissa. 

Näistä malleista käytännössä ainoastaan hankekohtainen malli voi toimia myös ilman lainsäädännön tukea, mutta muut mallit edellyttävät sääntelyä toimijoiden keskinäisten oikeuksien ja velvollisuuksien määrittelemiseksi. Toisaalta niiden määrittely on tehtävä myös valvonnallisista syistä, eli on luotava järjestelmä (hallintopakko, sanktio tai taloudelliset vakuudet) sovitun kompensaation toteuttamisen varmistamiseksi. Raportissaan Suvantola ym. 2018 esittää suosituksen, jonka mukaan hankekohtaisen korvaamisen sijasta olisi aiheellista kehittää kokonaisvaltaisempia malleja, kuten kompensaatiomaksu ja -vaihdanta.  

Esitetyt kolme mallia voidaan löytää kurkistamalla kolmeen, hyvin tyypillisesti tieteellisessä kirjallisuudessa viitattuun kompensaatiolainsäädäntöön, jotka esitellään seuraavaksi. 

Ekologisen kompensaation historia ulottuu kansainvälisesti aina 1970-luvulle, jolloin järjestelmä otettiin käyttöön sekä Yhdysvalloissa että Saksassa. Esimerkiksi Saksassa liittovaltion luonnonsuojelulaki (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege eli Bundesnaturschutzgesetz) on edellyttänyt jo vuodesta 1976 väistämättömien ekologisten haitallisten vaikutusten kompensaatiota ennallistamalla (Rundcrantz & Skärbäck 2003; Ketola ym. 2009). Ensisijaisesti on vältettävä haittojen aiheuttaminen luonnonarvoille ja maisemalle. Ne jäljelle jäävät vaikutukset, joita ei voida välttää, on joko lievennettävä, korjattava tai poikkeuspäätöksenteon kautta kompensoitava. Kompensaatiosta säädettiin ensin Saksan liittovaltion luonnonsuojelulaissa, josta se myöhemmin liitettiin myös Saksan rakennuslakiin 1993, ja samalla sitä joustavoitettiin lieventämishierarkian osalta.² Saksan luonnonsuojelulain säännöksiä mukautettiin rakennuslain joustavampiin säännöksiin vuonna 2002, tavoitteena parantaa kompensaatiotoimenpiteiden ekologista vaikuttavuutta lisäämällä hyvitysalueiden alueellista kytkeytyneisyyttä sekä kompensaatiotoiminnan taloudellista tehokkuutta ja hyvitysalueiden saatavuutta. Vuodesta 2009 alkaen myös luonnonsuojelulain säännökset rinnastavat korjaamisen ja korvaamisen (kompensaation) vaihtoehtoisiksi ratkaisuiksi.² Sääntely vaihtelee hieman Saksan osavaltioittain. 

Yhdysvalloissa kompensaatiosta säänneltiin osana vesiensuojelulakia (Clean Water Act). Siellä ekologinen kompensaatio on vahvasti yhteydessä kokonaisheikentymättömyyden (no net loss) tavoitteeseen, joka oli ensimmäistä kertaa osana Georg H.W. Bushin vuoden 1988 vaalikampanjaa vesiympäristön haittojen torjumiseksi.³ Kompensaatioita toteutettiin hankekohtaisen kompensaatiomallin avulla, mutta menetelmä kärsi korkeista ylläpitokustannuksista ja hankkeen toteuttajien puutteellisesta ammattitaidosta kompensaatiotoimenpiteiden tekemisessä. Yhdysvalloissa luotiinkin 1990-luvun alussa luonnonarvopankkijärjestelmä, jolla pyrittiin ratkaisemaan näitä haasteita. Kompensaatiojärjestelmää on sittemmin paranneltu esimerkiksi vuonna 2008 säädetyn The Final Rule:n avulla. Siinä kompensaatioiden velvoitettavuutta kiristettiin ja valvontaa ja hallintaa parannettiin luomalla kompensaatiolle tarkempia reunaehtoja. Hankkeen toteuttajia rohkaistiin myös käyttämään useammin luonnonarvopankkijärjestelmää, mikä alensi merkittävästi kompensaatiosta aiheutuvia kuluja ja määritteli tarkemmin kompensaatioiden tekemistä käytännössä. 

Australiassa liittovaltion ympäristön- ja luonnonsuojelulaki (Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999) edellyttää liittovaltion kannalta tärkeisiin luonnonarvoihin haitallisesti vaikuttavien hankkeiden jäännöshaitan kompensaatiota. Tällaisia luonnonarvoja ovat maailmanperintöalueet, kansainvälisesti arvokkaat kosteikot (Ramsar), liittovaltion suojelualueet ja merialueet, Iso valliriutta (Great Barrier Reef), kansallisesti uhanalaiset lajit ja populaatiot (ecological communities). Tämän lisäksi sääntely soveltuu liittovaltion virastojen hankkeisiin. Osavaltiosääntely voi korvata liittovaltion lainsäädännön soveltamisen, mikäli liittovaltio pitää sitä asianmukaisena. Esimerkiksi New South Wales otti käyttöön vuonna 2008 biodiversiteettikompensaatiojärjestelmän (BioBanking Scheme). Järjestelmän rinnalla toimi vaihtoehtoinen päätöksentekoreitti, jossa uhanalaisten lajien suojelua koskevan lain säännökset yhdessä ympäristöarviointi- ja lupalain kanssa eivät edellyttäneet akkreditoidun asiantuntijan suorittamaa luonnonarvojen heikentämisen selvittämistä tai heikennettäviä arvoja vastaavaa kompensaatiota. Hankkeiden toteuttajat suosivat sitä halvempana ja helpompana ja kompensaatiojärjestelmä jäi kymmenen vuoden aikana lähes käyttämättömäksi. Vuonna 2017 voimaan tulleella monimuotoisuuden suojelulailla (Biodiversity Conservation Act 2016) vaihtoehtoinen järjestelmä poistettiin.

Kansallisen lainsäädännön kehitysehdotuksia

Kompensaatiota koskevan lainsäädännön osalta on esitetty mm. seuraavia kehitysehdotuksia:

1. Kompensaatiosta tulisi tehdä velvoittavaa⁴.
   Luonnon kokonaisheikentymättömyyden tai kokonaisparaneman tavoitetta ei todennäköisesti tulla koskaan saavuttamaan, jos kaikkia luontohaittoja ei vaadita kompensoitavaksi. Velvoittavuus voitaisiin aluksi rajata esimerkiksi tiukasti suojeltuihin, uhanalaisiin ja luontodirektiivin luontotyyppeihin ja lajien elinympäristöihin sekä suojelualueisiin. Tämä varmistaisi hyvitysten kysynnän sekä kannustaisi niiden tuottamiseen ennakolta. Jos luonnon kokonaisheikentymättömyys halutaan saavuttaa kansallisella tasolla, on välttämätöntä siirtyä velvoittavaan luontohaittojen hyvittämiseen, joko ekologisen kompensaation keinoin tai jollain muulla aiheuttaja maksaa –periaatteen mukaisella mekanismilla.
2. Kompensaatiot tulisi kytkeä selkeämmin osaksi lieventämishierarkiaa⁴.
   Luonnonsuojelulakiin on esitetty kehitettäväksi selkeämpää velvoitetta heikennyksen välttämiseen ja pienentämiseen ennen kompensointiin ryhtymistä. Lieventämishierarkian noudattaminen tulisi säätää viranomaisen tarkasteltavaksi.
3. Suojeluhyvityksen määritelmän muuttaminen⁴.
   Suojelusta syntyvän hyödyn tulisi huomioida luonnon heikentämisen estäminen, eli suojeltavaan alueeseen kohdistuvien uhkien torjuminen. Nykyisellään suojeluhyvitysten rajaaminen luonnontilaltaan edustaviin alueisiin johtaa tilanteeseen, jossa ne voivat ennallistua luontaisen sukkession, eli lajiston luontaisen kehittymisen kohti luonnontilaansa, kautta vain verraten vähän. Näin ollen suojelusta saatava hyöty jää pieneksi, ja alueita joudutaan suojelemaan suuria määriä jo vähäisenkin luontohaitan kompensoimiseksi. Jotta luonnon kokonaisheikentymättömyys saavutettaisiin, suojeluhyvitys tulisi sallia myös ei-uhanalaisille ja ei-suojelluille lajeille ja luontotyypeille. 
4. Velvoite huomioida vuoto hyvityksen täysimääräisyyttä laskettaessa.
   Haitallisen toiminnan siirtyminen toisaalle eli vuoto pienentää hyödyn määrää. Nykyisessä lainsäädännössä sen huomioimatta jättäminen vaarantaa kokonaisheikentymättömyyden tavoitteen saavuttamisen.
5. Mahdollistetaan viranomaisen valvontaan kuuluvien lausunto- ja päätöskierrosten yhdistäminen. 
   Useat erilliset lausunto- ja päätöskierrokset luovat kompensaatioprosessiin tarpeetonta viivästystä, ja onkin esitetty, että lausunto hyvitystoimenpiteistä ja toisaalta päätös heikennyksen ja hyvityksen vastaavuudesta voitaisiin tehdä samanaikaisesti. Tämä vauhdittaisi kompensaatioihin ryhtymistä etenkin näin järjestelmän syntyvaiheessa, kun valmiita hyvityksiä ei ole saatavilla.
6. Säädetään viranomaiselle mahdollisuus vaatia riskialttiiden toimenpiteiden vaikuttavuuden seurantaa ja epäonnistuneiden hyvitysten korjaamista.
   Nykyisellään viranomaisen tehtävä on valvoa, että perustavat toimenpiteet toteutetaan suunnitelman mukaisesti, mutta epäonnistumisten osalta mahdollisuutta edellyttää lisätoimenpiteitä ei ole, kuten ei myöskään mahdollisuutta hylätä hyvitysalueen käyttöä.
   
   
   

Lainsäädännön kehitykseen voi vaikuttaa myös elokuussa 2024 voimaan astunut EU:n ennallistamisasetus. Voimaantuloa seuraava askel jäsenmaissa on kansallisen ennallistamissuunnitelman laatiminen. Lue seuraavasta tietolaatikosta, mikä on ennallistamisasetus ja miten se liittyy ekologiseen kompensaatioon.

Ekologisen kompensaation kehittäminen ei kuitenkaan vaadi yksinomaan työläitä ja hitaita lakimuutoksia, vaan myös esimerkiksi ohjeistuksin ja hyviä käytänteitä jakamalla voidaan päästä parempiin lopputuloksiin.

Hallituksen esitys 76/2022 mainitsee, että jos ekologisen kompensaation käyttö laajenisi ja jos järjestelmän toimivuus voitaisiin taata, kompensaatioilla voisi olla positiivinen vaikutus yhteiskuntaan pitkällä aikavälillä. Esimerkiksi yrityselämässä on jo tehty sitoumuksia luonnon kokonaisheikentymättömyyteen tai jopa kokonaisparanemaan. Nämä tavoitteet voivat olla entistä lähempänä, kun viranomaisvarmisteinen kompensaatio on nyt mahdollista. Toisaalta samaan aikaan kompensaatiota varjostava viherpesun uhka ei ole täysin karkotettu. Ekologista kompensaatiota ei kuitenkaan voida käyttää keinona lupien myöntämiseen ainakaan silloin, jos siitä aiheutuu luonnolle kokonaisuudessa nettohävikkiä. Vapaaehtoisen ekologisen kompensaation kehittämistä jatketaan edelleen.

Tee seuraavaksi harjoitustehtävät

Olet nyt tutustunut kattavasti ekologisen kompensaation tärkeisiin päätöksiin ja kansalliseen lainsäädäntöön. Tee seuraavaksi alta löytyvät harjoitustehtävät, joissa pääset soveltamaan oppimaasi hypoteettisiin kompensaatiotapauksiin. Tehtäviä ei arvioida, eivätkä niiden vastaukset tallennu kurssialueelle. Voit siis tehdä saman tehtävän niin monta kertaa kuin haluat. Tehtävät on suunniteltu oman oppimisen tueksi.