Suomalaisen kompensaatiosääntelyn taustaa

Suomessa ekologisesta kompensaatiosta säädettiin varsinaisesti vasta vuonna 2023 luonnonsuojelulaissa, mutta ekologisen kompensaation piirteitä lainsäädäntöömme on välittynyt EU-oikeuden ja kansainvälisten velvoitteiden myötä jo aiemmin. Kansainvälisistä velvoitteista kompensaatioiden käyttöön velvoittaa vesilintujen elinympäristön merkittäviä vesiperäisiä maita koskeva yleissopimus vuodelta 1971 eli ns. Ramsarin sopimus (SopS 3/1976).¹ Sen mukaisesti sopimusosapuolen poistaessa luettelossa olevan vesiperäisen alueen tai supistaessa sen rajoja, vesiperäisen maan menetys tulee korvata luomalla uusia luonnonsuojelualueita vesilinnustoa varten. YK:n biodiversiteettisopimuksen (SopS 78/1994)² 8 artiklan mukaan jäsenvaltioiden täytyy mahdollisuuksien mukaan edistää ekosysteemien suojelua, luonnontilaisia elinympäristöjä sekä elinkykyisten lajien populaatioiden ylläpitämistä luonnollisessa ympäristössään, ja ennallistaa ja elvyttää rappeutuneita ekosysteemejä ja edistää uhanalaisten lajien elvyttämistä. Sopimus velvoittaa myös epäsuorasti ekologiseen kompensaatioon, sillä ekosysteemeitä tai lajien heikentäviä toimia on käytännössä kompensoitava korjaavin toimin, jotta biodiversiteetin vähenemistä voi torjua.

Kuva. Kompensaatiosääntelyn hierarkia ja kansallinen toimeenpano Suomessa.

Kompensaatiosääntely, vaikka kotimainen lainsäädäntö ei sitä sellaisenaan ole tunnistanut, on koskenut Suomea jo pitkään EU:n myötä. Euroopan yhteisön luontodirektiivin 6.4 artikla velvoittaa jäsenmaan korvaamaan Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle aiheutuvan heikennyksen, mikäli verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvoja heikennetään merkittävästi 6.3 artiklan mukaisesti. Lisäksi ympäristövaikutusten arvioinnin YVA-direktiivi (2011/92/EU) ja suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnin SOVA -direktiivi (2001/42/EY) velvoittavat antamaan ympäristöselostuksessa tarpeellisissa määrin tiedot myös suunnitelluista toimista. Suomessa direktiivit on tältä osin saatettu puutteellisesti osaksi kotimaista lainsäädäntöä³. YVA-direktiivin 5.1 artiklan c) kohdassa säädetään, että arviointiselostukseen on sisällytettävä lievennyshierarkian mukaisia toimenpiteitä: “a description of the features of the project and/or measures envisaged to avoid, prevent or reduce and, if possible, offset likely significant adverse effects on the environment”. Suomenkielisessä käännöksessä ”offset” on käännetty poistamiseksi hyvittämisen sijaan: ”... jos mahdollista, poistamaan merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia”. YVA-direktiivin suomenkielinen käännös on virheellinen ja mahdollisesti tästä johtuen kyseisen artiklan kohdan soveltaminen on Suomessa puutteellista.

Varsinaisesti kotimaisessa lainsäädännössä kompensaatiosääntelylle voidaan hakea tukea perustuslain (731/1999) 20 §:stä, jonka mukaan vastuu luonnon monimuotoisuudesta kuuluu kaikille. Tavoitteena on, että eliölajit säilyvät luontaisissa elinympäristöissään elinvoimaisina ja luontotyyppien levinneisyys ja kokonaispinta-ala riittävät turvaamaan niiden säilymisen ja toimivuuden pitkällä aikavälillä, ja että luontotyypille luonteenomaisten eliölajien suojelutaso on suotuisa. Mikä merkitys perustuslailla on? Vastuusäännös on luonteeltaan julistuksellinen, mutta oikeustieteessä sillä katsotaan olevan vähintään lainsäätäjää velvoittava perustuslaillisen toimeksiannon merkitys. Jos voimassa olevalla lainsäädännöllä ei kyetä suojelemaan luonnon monimuotoisuutta, eduskunnalla on lainsäädäntötoimessaan velvollisuus ottaa huomioon perustuslaillinen sitoumus luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen. 

Aikaisemman luonnonsuojelulain (1096/1996) 66 § ilmensi kompensaatiota, vaikka käsitteenä tästä ei puhuttu. Siinä ympäristöministeriön edellytettiin välittömästi ryhtyvän toimenpiteisiin, joilla heikentyminen korvataan, jos Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen suojelu lakkautetaan, sen rauhoitusmääräyksiä lievennetään tai viranomainen on 66 §:n 2 tai 3 mom. nojalla myöntänyt luvan taikka hyväksynyt tai vahvistanut suunnitelman ja tällainen päätös johtaa Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden tai luonnonarvojen heikentymiseen.⁴ Kompensaation henkeä on nähtävissä luontodirektiivin kautta myös luonnonsuojelulain kirjauksessa muista poikkeusluvista. Ensinnäkin aiemman luonnonsuojelulain 49 §:n 1. momentissa kielletään luontodirektiivin liitteen IV (a) eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen⁵, ja kyseisen pykälän 3. momentin mukaan yksittäistapauksissa Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) voi myöntää poikkeuksen kiellosta luontodirektiivissä mainituin perustein⁶. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetään poikkeamisen edellytyksistä, joita ovat suotuisan suojelutason säilyminen ja se, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Poikkeuksen perusteena tulee olla myös erityisen tärkeä yleinen etu sekä ensisijaisen merkittävä hyöty ympäristölle. Euroopan komission tulkintaohjeen mukaan kompensaatiotoimia voidaan tarvita poikkeuslupien yhteydessä. Nämä toimet eivät kuitenkaan ole poikkeusluvan yksiselitteisenä edellytyksenä. Lisäksi komissio ohjaa lievennyshierarkian noudattamiseen ja kompensaation käyttöön viimesijaisena keinona⁷. Nykyisessä luonnonsuojelulaissakaan ei kuitenkaan säädetä kompensaatiotoimenpiteistä lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentämiskiellosta poikettaessa. Toisaalta soveltaminen ei vaadi nimenomaista säännöstä⁸. Tällaisiin toimiin on velvoitettukin muutamissa poikkeuslupapäätöksissä, joskaan toimet eivät välttämättä varsinaisesti eroa muusta lievennyshierarkiasta, ja saattavat toimia luonteeltaan enemmän lieventävinä toimenpiteinä.  Toimia voidaan pitää kompensaation sijaan lieventävinä toimenpiteinä, silloin kun niillä ei tavoitella luonnon kokonaisheikentymättömyyttä, vaan heikennyksestä hyvitetään vain se osa, joka voi estää suotuisan suojelutason toteutumisen.

Toisaalta kompensaation piirteitä voidaan havaita ympäristövahinkolain (383/2009)⁹ 1 §:n mukaisessa merkittävien ympäristövahinkojen korjaamisessa. Korjaaminen koostuu 5 §:n mukaisesti ensisijaisesta korjaamisesta, täydentävästä korjaamisesta ja korvaavasta korjaamisesta. Täydentävä ja korvaava korjaaminen voidaan suorittaa myös muualla kuin sillä alueella, missä vahinko on sattunut. Tältä osin se muistuttaa pitkälti ekologista kompensaatiota. Käytännön tasolla korjaaminen ei kuitenkaan Suomessa juuri näy, sillä luontovahinkojen korjaamisvelvoite koskee ainoastaan merkittäviä ympäristö- ja luontovahinkoja. Ympäristöministeriön teettämän selvityksen mukaan Suomessa on tapahtunut vuosina 2006–2012 alle kymmenen merkittäväksi luokiteltavaa ympäristövahinkoa, ja näistä vain osa kuuluu ympäristövastuudirektiivin ajalliseen soveltamisalaan (1.7.2009 alkaen). Selvityksen mukaan ajanjaksona tapahtui merkittävien ympäristövahinkojen lisäksi yhteensä 150 ympäristön kannalta huomattavaa öljy-, kemikaali- tai luontovahinkoa ja vähäisempiä vahinkoja tapahtuu noin 2800 vuosittain. Merkittäviä ympäristövahinkoja vähäisempien vahinkojen salliminen ilman korjaus- tai kompensaatiovelvollisuutta on luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämistavoitteen ja kokonaisheikentymättömyystavoitteen kannalta kestämätön tilanne. Mikäli vain merkittävät ympäristövahingot aiheuttavat korjaus- tai kompensaatiovastuun, ympäristön tila heikentyy jatkuvasti.

Kaiken kaikkiaan kansainväliset sopimukset, kuten Ramsarin sopimus ja YK:n biodiversiteettisopimus, sekä EU-oikeus (erityisesti luontodirektiivi), ovat velvoittaneet Suomea ottamaan ekologisen kompensaation piirteitä lainsäädäntöön jo aiemmin, vaikka varsinaista sääntelyä asiasta ei ole ollut. Aiemmassa lainsäädännössä on ollut joitakin kompensaation piirteitä, kuten Natura 2000 -alueiden suojelun heikentämisen korvaaminen, poikkeusluville lieventämis- ja kompensaatiovelvoitteita sekä ympäristövahinkolain mukainen korjaaminen, mutta varsinainen sääntely on puuttunut ennen vuotta 2023.

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio

Ekologisen kompensaation osalta merkittävä muutos lainsäädännössämme tapahtui vuonna 2023, kun voimaan astui luonnonsuojelulaki (9/2023), sen vapaaehtoista ekologista kompensaatiota koskeva luku 11 ja tätä täydentävä ympäristöministeriön asetus vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta (933/2023). Säädökset koskevat luonnonarvojen tuottamista ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamista. Keskeistä on, että järjestelmä luo uuden mahdollisuuden vapaaehtoisille toimijoille kompensoida luonnonarvojen heikennyksiä suunnitelmallisesti ja valvonnan alaisena. 

Tästä linkistä pääset tarkastelemaan luonnonsuojelulakia (9/2023) Finlexistä. Katso erityisesti luku 11 – Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio.

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatiojärjestelmä rakentuu hallituksen esityksen (HE 36/2022) mukaan seuraavien periaatteiden varaan: yksinkertaisuus, varmuus, yhdenvertaisuus, läpinäkyvyys ja kannustavuus. Sääntelyllä pyritään varmistamaan, että suojeltujen luontotyyppien tai lajien esiintymispaikkojen tai elinympäristöjen pinta-ala tai laatu ei heikkenisi taloudellisen toiminnan seurauksena vaan säilyisi vähintään samantasoisena. Hyvityksenä käytettävä luontotyypin tai lajin elinympäristön esiintymä rajattaisiin viranomaispäätöksellä, minkä jälkeen sen hävittäminen tai heikentäminen olisi kiellettyä. 

Jos tarkastellaan luonnonsuojelulain 11 luvun säännöksiä tarkemmin, voidaan havaita vapaaehtoiseen kompensaatioon liitettäviä reunaehtoja, jotka koskevat etenkin hyvitystoimia ja niiden määrää. Ekologisessa kompensaatiossa voidaan korvata luontotyypille tai eliölajin elinympäristölle aiheutuva heikennys vähintään täysimääräisesti palauttamalla alue ennallistumaan kohti luonnontilaa tai luonnon monimuotoisuuden kannalta tavoiteltua tilaa, lisäämällä luontotyypin tai eliölajin elinympäristön pinta-alaa tai parantamalla luontotyypin tai eliölajin elinympäristön ekologista laatua (99 §). Hyvitys voidaan toteuttaa ensi sijassa hyvittävillä toimenpiteillä (99 §), eli ennallistamisella ja luonnonhoidolla, ja tiettyjen edellytysten täyttyessä myös suojeluhyvityksellä (100 §). Kummassakin tapauksessa hyvitysalueen säilyminen turvataan pysyvästi ELY-keskuksen kompensaatiopäätöksen myötä voimaan astuvalla hävittämis- ja heikennyskiellolla (104 §). 

Kuten aiemmin mainittiin, luonnonsuojelulain 98.2 §:n mukaisesti kompensaatiossa hyvityksen tulee olla heikennystä vastaava tai sen ylittävä. Lain 99.1 §:n täsmentää, että hyvittävillä toimilla tarkoitetaan toimia, jolla korvataan heikennys vähintään täysimääräisesti. Nämä toimenpiteet määritellään tavoiteltavan lopputilan kautta sen sijaan, että säännöksessä lueteltaisiin yksittäisiä toimenpiteitä.¹⁰ 

Uhanalaisten luontotyyppien tai uhanalaisten lajien elinympäristöjen heikennykset tulee lähtökohtaisesti hyvittää samalla luonnonarvolla tai kompensaatioasetuksen mukaisesti (LSL 101.2 §). Lain 101 §:n mukaan hyvitysalueen tulee sijaita 1) samalla tai siihen rajautuvalla metsäkasvillisuusvyöhykkeen osa-alueella, 2) samalla merialueella, tai saman tai siihen rajautuvan päävesistöalueen samassa vesimuodostuma- tai vesiluontotyypissä kuin heikennys. Lisäksi hyvityksen tulee tapahtua sen saamelaisyhteisön alueella, jonka alueella heikennys tapahtuu.

Kuva. Metsäkasvillisuusvyöhykkeiden aluejako Suomessa. Lähde: Punaisen kirjan verkkopalvelu. Löydettävissä täältä.

Hyödylle asetetaan myös useita ehtoja, joista osaa käsiteltiin edellisen osion 3 operatiivisissa päätöksissä. Osa ehdoista koskee ekologiseen kompensaatioon laajemminkin liitettyä lisäisyyden arviointia.¹¹ Ensinnäkin, hyvittäviin toimenpiteisiin ei saa olla velvollisuutta lainsäädäntöön tai muuhun velvoitteeseen perustuen (99 § 2. mom 1 koht.). Hallituksen esityksen (76/2022 vp, s. 232–233) mukaan myös valtion omistuksessa olevilla alueilla voidaan toteuttaa hyvittäviä toimenpiteitä, mikäli lisäisyyden edellytys täyttyy. Esimerkiksi Natura 2000 -verkoston osalta muut kuin alueen suojelun perusteena olevat luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä parantavat toimenpiteet voivat olla lisäisiä. Myös yksityisen maanomistajan osalta kiinteistön sisältymisestä Natura 2000 -verkostoon tai edes yksityiseen luonnonsuojelualueeseen ei aiheudu maanomistajalle minkäänlaista aktiivista toimimisvelvollisuutta, joten lisäisyyden vaatimus niillä täyttyy, mikäli tehdään hyvittäviä toimenpiteitä. Lisäisyys on kuitenkin aina varmistettava ja laskettava tapauskohtaisesti. Esimerkin laskennasta voi lukea Mustajärven ym. (2019) artikkelista, joka on tutustuttavissa tästä linkistä. 

Luonnonsuojelulain mukaan suojeluhyvitys voidaan hyväksyä vain rajoitetuissa tilanteissa. Siinä alueen luonnonarvoja parannetaan rajoittamalla alueen sellaista käyttöä, joka aiheuttaisi heikennyksiä luonnon monimuotoisuudelle. Luonnonarvojen parannus perustuu alueen luontaiseen kehittymiseen lähemmäs luonnontilaansa, eli luontaiseen sukkessioon, heikennyksen uhan poistuessa. Suojeluhyvitys tulee kyseeseen uhanalaisen luontotyypin esiintymän pysyvässä suojelussa (100 §:n 1 mom.) ja uhanalaisen luontotyypin esiintymän tulee olla luonnontilaltaan edustava (100 §). Pysyvän suojelun tulee ylläpitää tai parantaa luonnontilaa tai luonnon monimuotoisuuden kannalta tavoiteltua tilaa estämällä luonnontilan heikentymistä aiheuttava toiminta (100 §:n 1 mom. 1 kohta). Suojeluhyvityksen edellytyksenä on, että esiintymän pysyvällä suojelulla voidaan saavuttaa parempi ekologinen lopputulos kuin toteuttamalla 99 §:ssä tarkoitetut hyvittävät toimenpiteet (100 §:n 1 mom. 2 kohta). Tällaisia voivat hallituksen esityksen perusteella olla luontotyypit, joiden luominen tai ennallistaminen lyhyellä tähtäimellä on usein vaikeaa tai mahdotonta, kuten vanhat metsät. Nykyinen laki ohjaa siihen, että suojeluhyvityksen hyödyksi voidaan laskea vain alueella tapahtuva luontainen luonnonarvon paranema. Kuten edellä todettiin, suojeluhyvityksessä hyöty syntyy kuitenkin myös siitä, että häviämisriskiä pienennetään suojelun avulla ja tämän huomiotta jättäminen tosiasiallisesti pienentää suojeluhyödyn määrää ja suojeluhyvityksen käytettävyyttä, mistä nykyistä lainsäädäntöä on kritisoitu.¹² 

Heikennysten ja hyvitysten mittaamisen yksikkönä käytetään luonnonarvohehtaaria, joka esiteltiin osiossa 3. Luonnonarvohehtaari määritetään kertomalla luonnonarvon esiintymän pinta-ala sen ekologisella tilalla. Alueen ekologinen tila saa arvoja väliltä 0–1. Esimerkiksi hehtaari aluetta, jolla luonnonarvon ekologinen tila on puolet luonnontilaisesta, vastaa 0,5 luonnonarvohehtaaria. Hyvittävien toimenpiteiden aikaansaamat, ekologisen tilan paranemista kuvaavat vasteet huomioidaan vapaaehtoisessa kompensaatiossa 30 vuoden ajalle, jota myös asiantuntijat ovat Suomessa suositelleet (Kujala ym. 2021, s. 46 ja 61). Mikäli täysimääräinen vaste eli luonnon tilan paranema tieteellisen arvioinnin perusteella saavutetaan vasta yli 30 vuoden jälkeen, siitä lasketaan hyödyksi sekä määrä, joka on jo saavutettu, että määrä joka saavutetaan 30 vuoden kuluessa siitä, kun viranomainen tekee luonnonsuojelulain 104 §:n mukaisen päätöksen hyvityksen korvaavuudesta. Hallituksen esityksessä (76/2022, s. 237, 233) todetaan, että heikennettävällä alueella esiintyvien suojeltujen luonnonarvojen tila ennen heikennystä muodostaa vertailupohjan heikennyksen määrälle. Hyvittävillä toimenpiteillä tuotettavia luonnonarvoja verrataan siihen sekä luonnonarvovastaavuuden että hyvityksen määrän osalta. Luonnonarvojen ei tarvitse syntyä ennen heikentämistä tai hävittämistä, mutta perustavien toimenpiteiden, eli kompensaatiosuunnitelmassa esitettyjen ennallistamis- luonnonhoito- tai suojelutoimenpiteiden, tulee olla tehtynä.   

Kaiken kaikkiaan, säännösten mukainen vapaaehtoinen kompensaatio voidaan tehdä luontotyyppien tai lajien osalta, mutta sääntely soveltuu paremmin nykyisellään luontotyyppien kompensaatioon. Toisaalta lajien osalta kiinnostusta saattaa kehkeytyä erityisesti, kun niitä koskien tehdään poikkeuslupapäätöksiä. Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio poikkeaa menettelyltään ja kriteereiltään esimerkiksi Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamisesta. Natura 2000 -verkoston toimintaohjelman näkökulmasta riittää, etteivät alueilla tehtävät toimenpiteet heikennä suojelun perusteena olevien luontotyyppien ja lajien suotuisaa suojelutasoa. Luonnonsuojelulaissa ainoa varsinainen velvoite ekologiseen kompensaatioon syntyy, mikäli kompensaatioon jo käytettyä hyvitysaluetta heikennetään, jolloin sekä alkuperäinen luontohaitta että hyvitysalueella ennen hyvittäviä toimenpiteitä olleet luonnonarvot tulee kompensoida luonnonsuojelulain 105 §:n mukaisesti.

Katso video

Videolla [kesto 19:35 min] Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ylitarkastaja Salli Uljas kertoo ekologisen kompensaation sääntelystä Suomen luonnonsuojelulaissa. Vastaa videon jälkeen sen alapuolelta löytyviin oikein vai väärin -väittämiin.